吴燕：审判体系现代化视野下的申请再审程序运行之多维审视与思考｜至正研究
吴燕，江苏省盐城市中级人民法院法官助理
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内容提要：
保障当事人的申请再审权利，推动申请再审案件复查程序公正高效运行，是贯彻以人民为中心的发展思想的具体要求，也是推进审判体系和审判能力现代化的题中之意。但从近年来的司法实践来看，申请再审权被滥用，案件复查质效不高等问题突出。从当事人申请再审的角度来分析，诉讼成本与诉讼利益不对等是造成申请再审权被滥用的根本原因。从法院内部的审判权运行的角度来分析，绩效考核不科学、错案标准不明、一些地方在审级管辖上的变通做法对“上提一级”原则的冲击等均导致申请再审案件复查质效不高，影响了当事人申请再审权利的保障和申请再审程序功能的发挥。申请再审程序的完善应当立足于“补充救济”程序的功能定位，在保障当事人的申请再审权利和维护司法既判力之间寻求平衡。并将申请再审程序改革与相关配套机制改革协同推进，才能真正构建与审判体系现代化相适应的申请再审制度。
关键词申请再审 补充救济 审判管理 机制改革
目 录
一、审视：申请再审程序运行现状
（一）申请再审权异化
（二）审级职能错位
（三）复查质效不高
二、 定位：申请再审权的性质和申请再审程序的价值
（一）大陆法系再审之诉的特点
（二）我国申请再审权之演进
（三）我国申请再审权的性质
（四）申请再审程序的功能和目的
三、重构：完善申请再审程序的建议
（一）制度层面
（二）实践层面
引 言
民事审判监督程序作为人民法院维护司法公正的最后一道关口，是审判体系的重要组成部分。该程序是否公正高效运行，直接影响了人民群众申诉救济权利的保障，影响了整个审判体系的现代化水平。2007年以来，民事诉讼法经过两次修改，对申请再审程序进行了诉权化改造，充分保障当事人的申请再审权利，较好地解决了申请再审难的问题。近年来，因对民事生效裁判不服而申请再审的案件数量呈逐年递增趋势。以Y中院为例，近三年申请再审案件的增幅均为50%以上，且四分之一以上的案件未经上诉程序而直接申请再审。但裁定再审的案件并无明显增长，裁定再审率逐年下降。当事人热衷于选择申请再审程序的原因是什么？民事申请再审程序的实际运行情况是否符合程序设计的初衷？
一、审视：申请再审程序运行现状
（一）申请再审权异化根据民事诉讼法第199条规定，当事人申请再审的条件之一是认为生效判决、裁定确有错误。司法实践中，当事人申请再审的动因是否都是认为生效裁判确有错误？我们从近三年Y中院申请再审案件中随机抽取100件进行抽样调研，通过当事人的再审申请理由、到庭情况以及询问时的陈述，分析其申请再审的内在动因。根据再审申请人对原审生效裁判的认同度的不同，可以分为几下几种：
1.执着型。当事人内心确信原审裁判存在实体上或程序上的错误，应当通过再审程序予以纠正，故而穷尽申请再审、检察监督、信访等一切手段进行救济。该类当事人一般文化水平不高、法律素养较低，性格较为偏执。该类情形占比为12%。
2.怀疑型。当事人因怀疑法官偏向对方当事人或者领导干预办案或者发现生效裁判文书存在瑕疵，而对原审裁判是否正确持怀疑态度。该类当事人一般具有一定的文化水平，但对法律知识一知半解，对法律条文理解容易出现偏差。该类情形占比为19%。
3.侥幸型。因申请再审无需成本，原审裁判对自己不利即抱着“试试看”的态度，以民事诉讼法第二百条某一项为由申请再审，至于生效裁判是否确实存在错误在所不问。该类情形占比为18%。
4.拖延型。当事人内心对生效判决认定事实及适用法律并无异议，但是为了拖延执行或者获取其他非法目的而申请再审。该类情形占比为51%。
综上，近90%的当事人申请再审的原因并非是认为原生效裁判确有错误，一半以上的当事人以申请再审为工具以达到逃避执行等非法目的，申请再审权被滥用的问题突出。申请再审程序被“普遍化”“任意化”与申请再审门槛低、当事人认识缺位等多种因素有关，但究其根源在于诉讼成本与诉讼利益不对等。《诉讼费用交纳办法》第九条规定，根据民事诉讼法和行政诉讼法规定的审判监督程序审理的案件和行政诉讼法规定的审判监督程序审理的案件，当事人不交纳案件受理费。但是，下列情形除外：（一）当事人有新的证据，足以推翻原判决、裁定，向人民法院申请再审，人民法院经审查决定再审的案件；（二）当事人对人民法院第一审判决或者裁定未提出上诉，第一审判决、裁定或者调解书发生法律效力后又申请再审，人民法院经审查决定再审的案件。在审判实际中，当事人申请再审，人民法院一般不收取任何费用。与“零成本”形成对比的是申请再审后的“有利可图”。虽然法律并未规定申请再审案件应当中止执行，但实践中，执行法官因为担心执行依据可能会被改变，从而产生较大的执行成本，往往会暂缓执行，客观上“帮助”当事人达到拖延执行的目的。按照经济学中关于人性的“经济人”假设，经济人决定自己选择的依据是成本一收益分析，如果做一件事的收益大于成本，人们就会去做这件事；反之，如果做一件事的成本大于收益，人们就不会去做这件事。“零负担”的诉讼成本与轻易获取的诉讼利益之间的反差，加剧了申请再审的随意性，甚至使得当事人在利益的驱动下将申请再审作为其谋取不正当利益的工具。
申请再审权的滥用不但破坏了生效裁判的既判力、执行力，也损害了民事诉讼的程序效益，增加了被申请人讼累，造成司法资源的严重浪费。
（二）审级职能错位根据民事诉讼法第200条规定，当事人申请再审的法定事由共有十三项。但在随机抽取的100件民事申请再审案件中，再审申请书中明确载明申请再审事由的仅为9件，绝大部分当事人都以“原审认定事实不清、适用法律错误”等笼统表述作为申请再审的理由。
申请再审事由不明确的原因主要有以下几个方面：
1.认识偏差。绝大部分当事人将再审程序视为一、二审的延续，认为只要生效裁判存在错误或瑕疵的，就应当“有错必纠”，即使是小瑕疵也应当通过再审程序予以纠正。
2.立案审查不严。立案部门在对申请再审案件进行形式审查时，未明确将是否具有民事诉讼法第二百条规定的再审事由作为立案条件之一。
3.事由设置不合理。再审事由设置过于宽泛，几乎包含了所有当事人可能不服生效裁判的理由，容易造成只要当事人对生效裁判不服即可在法定期限内申请再审的误解。一些事由如民事诉讼法第二百条第二项原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明及第六项原判决、裁定适用法律确有错误，规定过于笼统，可适用的范围过大。当事人往往以认定事实不清或者适用法律错误为由申请再审，以求提高进入再审的可能性。
申请再审事由把握得过于宽泛，容易造成审级职能的错位。将申请再审的条件混同于二审，加之申请再审时限较长，无成本，会使一些当事人放弃上诉，转而申请再审，导致再审成为二审的替代程序，二者关系异化。
（三）复查质效不高法官办理申请再审案件存在积极性不高、责任心不强，甚至拖延办案等情况，申请再审案件办理质效有待提升。主要有以下几种因素：
1.绩效考核不科学。定量方法是法院对员额法官进行绩效考核的主要方法。为实现不同办案部门和人员的绩效可比，根据不同类型案件程序繁简程度、处理难度等不同，设置不同的案件权重系数。申请再审案件权重系数低，然而很多疑难复杂、矛盾尖锐的案件，需要耗费法官大量精力，这些在绩效考核的工作量计算上却显示不出来。且在申请再审案件中，最终驳回再审申请案件与裁定进入再审案件在工作量上差别很大，裁定进入再审案件法官需要花费大量的精力审查再审事由是否充分，反复研究，并提请法官会议、审委会讨论，而驳回再审申请案件通常案情较为简单，合议庭讨论即可。但在绩效考核中，二者权重系数相同，工作量上的巨大差异在绩效考核中难以体现。这就使得法官因功利性考量而寻求一种有利于己的“最佳策略”，即在避免案件出现质量风险，因此而以更稳妥方式办理案件的同时，尽量采用有利于工作量计算的方式。与裁定进入再审、促成当事人和解等结案方式相比，驳回再审申请无疑是最省时省力省事的策略。因此，法官在办理申请再审案件时，对于存有疑虑、把握不准的案件，往往更倾向于驳回再审申请，而不愿意花费大量的时间调查核实、研究讨论、化解矛盾。这种不科学的绩效考核方法，未能激励法官提升案件质量，改善办案效果，不利于申请再审案件整体办案质量的提升，也是导致部分审判监督法官积极性不高、主动性不强的原因之一。
2.错案追究标准不明。司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”。这一制度下的错案追究旨在通过对案件审判结果的对错加以审视，对于错案的承办法官追究责任，以督促法官及相关司法人员审慎办案，倒逼法官及相关司法人员提高办案质量。但对于何为错案，官方文件并没有明确的界定。学术界存在多种观点，客观说认为，应当把案件的具体裁判结果合乎真实情况与否作为其定义标准，如果该结果与客观事实相左，那么它就是错案。主观说认为，错案应当是指办案人员故意或者重大过失违反程序法和实体法造成处理结果错误，情节严重依法应当追究责任的案件。主客观统一说认为，应当兼顾考虑法官的主观过错和具体裁判结果，将二者作为双重定义标准。无论采用何种标准，从案件的处理结果和产生的影响上看，一般认为，错案应当是处理结果错误，并对当事人实体权利产生严重影响的案件。而再审审查程序只是整个审判监督程序中的阶段性程序，在该程序中作出的驳回再审申请裁定在性质上仅属于程序性裁定，其主要功能在于终结再审审查程序。根据民事诉讼法司法解释第420条规定，人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经做出的驳回当事人再审申请裁定的影响。故驳回再审申请裁定并不具有实体裁判效力，不具有实质上的既判力。民事诉讼法司法解释第418条规定，当事人的再审申请被上级人民法院裁定驳回后，人民检察院对原判决、裁定、调解书提出抗诉，抗诉事由符合民事诉讼法第二百条第一项至第五项规定情形之一的，受理抗诉的人民法院可以交由下一级人民法院再审。可见，驳回再审申请裁定书对当事人的实体权利并不产生影响，再审申请被驳回后，当事人仍然可以通过申请检察监督等方式进行救济，也不影响原审法院以院长发现程序进入再审。驳回再审申请的裁定既不能成为抗诉对象，也不是作出驳回裁定的法院（即受理抗诉案件的法院）将抗诉案件指令下一级法院再审的法定障碍。既然驳回再审申请裁定仅为程序性裁定，且对当事人实体权利不产生影响，那么对于承办法官而言，作出驳回再审申请裁定则质量风险低，作为“错案”而被追究责任的可能性小。且从定案机制上来看，对于可能存在错误的案件，合议庭并无裁定进入再审的权利，最终决定权在审判委员会。权责不明使得再审审查成为司法责任制下的“避风港”，加剧了裁判权行使的随意性，不利于申请再审案件质量的提升。
3.审级管辖弊端明显。新民事诉讼法规定，申请再审以“上提一级”为原则，同时规定，当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。但在司法实践中，一些地方对于当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的“两类”案件，不论当事人向原审法院还是上级法院申请再审，一律交由原审法院复查，一定程度上剥夺了“两类”案件当事人在管辖上的选择权，客观上造成大量申请再审案件均由本院复查。原审法院复查本院案件存在诸多弊端。第一，从业务水平上看，复查案件的法官应当具备高于原审法官的业务水平，才有能力对生效裁判进行评判。而事实上，中基层法院高素质的业务骨干都配置在审判一线，审监庭在审判力量配备上明显不足，业务能力不强导致案件复查质量难以保证。第二，由于碍于情面，怕得罪本院同志，法官复查案件时，即使发现可能存在错误的案件，也更倾向于驳回再审申请，而不是裁定进入再审。从近三年的统计数据来看，当事人不服二审生效裁判而向本院申请再审的案件共721件，而最终裁定进入再审的仅为7件，裁定再审率不到1%。第三，在司法权威尚未深入人心的当下，当事人天然存在着对原审法院的怀疑和不信任。由于担心原审法院不能公正审查申请再审案件，有的当事人往往既向原审法院申请再审，又向上级法院申请再审，多头申诉既增大了工作量，又容易造成重复立案的无序状态。
二、 定位：申请再审权的性质和申请再审程序的价值
（一）大陆法系再审之诉的特点民事再审之诉是大陆法系国家普遍采用的纠正错误裁判的救济方式。结合德国、法国、日本、台湾地区的立法来看，大陆法系再审之诉具有如下特点：
1.发动主体的唯一性。当事人提起再审之诉，是发起再审的唯一途径。例如，《法国民事诉讼法》第594条规定：“只有审判中做当事人，或在审判中有代理人者，才可以提出再审要求。”被允许引发再审程序的法律主体，原则上仅限定为当事人。法院对再审的发动具有被动性，一般不能主动发起再审。
2.再审事由的客观化。当事人发起再审程序的法律理由非常有限，且都以严格的形式要件表现出来，从外观上即可作出判断。概括起来，再审事由主要包括实体和程序两个方面。一是裁判之事实基础动摇或丧失。主要分为证据虚假和裁判前后矛盾两类。二是裁判违背程序公正之基本原则。概括起来主要有两个方面。一是审判组织不合法，包括法院组成不合法、应当回避而未回避、司法腐败等情形。二是当事人未能合法参与。无论是实体性再审事由还是程序性再审事由，都通过具体化的设计而使其更加明确、直观。
3.诉讼程序的独立性。“当事人要求再审须以提起诉讼的方式进行”，所以称为“再审之诉”。当事人发动再审的权利在性质上是一种诉权。且相对于原来的诉讼程序而言，再审之诉是一个新的诉讼程序，与原来的诉讼之间并非承接关系，具有程序上的独立性。与通常诉讼不同，各国立法对于申请再审的条件、次数、期限等均进行了严格限制，当事人启动这一程序要符合严苛的条件和极重的证明负担，以至于启动这种救济途径需要很高的成本，而且启动失败的几率很高。通过这样的制度安排，防止启动再审程序的随意性，实现依法纠错和司法既判力的平衡。
(二)我国申请再审权之演进我国现行法律中的申请再审权来源于宪法中的申诉权，属于民主权利范畴。1982年，我国制定了第一部民事诉讼法，申诉权进入民事诉讼领域，成为一项诉讼权利。该法规定当事人对发生法律效力的裁判，认为确有错误的，可以向作出裁判的人民法院或者其上一级人民法院申诉，人民法院应当予以审查并最终决定案件是否进入再审程序，不符合再审条件的应以驳回通知书的方式告知当事人。第一次将申诉表述为申请再审是在1991年《民事诉讼法》，该法将当事人向人民法院自行提出申请明确为申请再审，并系统地规定了申请再审的事由、期限等。但由于制度可操作性差，导致再审审查程序混乱，当事人自行申请再审后被立案的难度很大。2007年以来，民事诉讼法经过两次修改，对申请再审进行了“诉权化”改造，将申请再审的事由增加为十三条，并对申请再审的期限、管辖、程序、结案方式等作出详细规定，明确了申请再审程序的法定地位，进一步彰显对当事人合法诉讼权利的保障。
（三）我国申请再审权的性质虽然同为当事人因不服生效裁判而进行救济的权利，我国申请再审权和大陆法系的再审之诉在性质上并不完全相同。申请再审仅仅是当事人希望启动再审程序的一种申请，是否进入再审程序由法院决定，申请再审并不必然启动再审程序。而再审之诉是当事人依法行使的一种诉权。再审之诉，作为诉的一种，法院受理时仅进行形式审查，只要符合法律规定的再审条件均应引起再审程序。如前所述，再审之诉是一个独立的诉讼程序，而我国的申请再审包含在审判监督程序中，在这一程序里，没有规范申请再审的诉状形式、复查具体程序等诉讼程序应有的内容。
“再审之诉”理论对于我国审判监督程序改革影响较大，民事诉讼法经过两次修改，对当事人的申请再审权进行了“诉权化”改造，主要体现在“有诉必理”上。即对于当事人的再审申请，不管其申请再审的理由是否成立，法院都应当立即受理。然后在再审审查程序中对当事人的再审申请理由是否符合法律规定进行审查，符合法律规定的，即应启动再审，不符合法律规定，裁定驳回再审申请。故从我国申请再审制度的设计上看，当事人申请再审虽不必然引发再审程序，但必然引起再审审查程序。申请再审权具备了一定的诉权特征，可以说是一项准诉权。
（四）申请再审程序的功能和目的两审终审制是我国民事诉讼的基本制度，当事人认为一审判决错误的，应当提起上诉。申请再审程序并非诉讼必经程序，也并非一个独立的审级，而是在特殊情形下才能启动的补充救济方式，其价值应定位于为纠正生效裁判的重大错误而设立的特别救济程序，是在两审终审制基础上的事后补救。其本质上是一种例外的救济，是在通常救济手段用尽的情况下，存在符合法定条件的情形才可以启动的救济程序。基于这一定位，申请再审程序既要考虑司法公正的需要，也要充分考虑诉讼的社会价值和经济价值，在追求程序安定和个案公正这一对矛盾中进行合理地取舍。相较于普通程序重在解决具体民事纠纷而言，申请再审及再审程序的目的应当更加侧重于维护整体的司法公正和既判力权威。在整体上不破坏司法既判力的前提下，通过修补严重瑕疵、恢复司法公正。
三、重构：完善申请再审程序的建议
申诉救济权是人民群众的一项十分重要的权利，申请再审制度作为民事诉讼法的重要篇章，无论从制度层面还是从实践层面都需要加以改进和完善。
（一）制度层面1.确立再审的补充性原则
严格限制对一审生效裁判申请再审。两审终审制是我国民事诉讼的基本制度。再审程序是针对生效判决可能出现的重要错误而赋予当事人的特别救济程序，基于“补充救济”的程序定位，应当引导当事人尽量利用审级制度内的权利，而非通过申请再审获得救济。对于当事人放弃上诉权，直接申请再审的案件，原则上不予受理。因客观原因未能在上诉期内提出上诉的除外。例如一审以公告方式送达、当事人无法得知、无法上诉的或者双方当事人恶意串通、虚假诉讼损害第三人利益等情形。对于一审胜诉或部分胜诉的当事人未提起上诉，二审判决维持原判且该当事人在二审中明确表示一审判决正确应予维持的当事人，因为其缺乏再审利益，对其再审请求不应予以支持，否则将变相鼓励或放纵不守诚信的当事人滥用再审程序，从特殊程序异化为普通程序。这不仅是对诉讼权利的滥用和对司法资源的浪费，也有违两审终审制的基本原则。
严格界定启动再审事由。对申请再审设置远远高于二审程序的门槛，区分审判瑕疵和司法错误，对于一般的审判瑕疵不予启动再审，对于司法错误进行明晰的界定，以实现依法纠错和维护司法既判力的最佳平衡。具体体现在再审事由的设置上，应当更加明确、透明、可操作。“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”“原判决、裁定适用法律确有错误的”等“口袋条款”不宜作为申请再审的理由，而应当以明确列举的方式将其进一步细化、明确化、客观化，使其一目了然。例如举证责任分配不当足以影响裁判结果的，可以申请再审。对于程序性的事由要区分程序违法的类别，某些程序上的瑕疵并未对当事人的实体权益造成影响，可以通过其他方式予以纠正的，应当排除在申请再审的事由之外，避免司法资源的极大浪费。此外，在上诉中已主张过的再审事由，不得申请再审。
2.建立申请再审预收费制度
为实现诉讼权利和诉讼义务的平衡，当事人申请再审也应当预交一定的诉讼费用，以促使当事人慎重行使再审申请权，遏制恶意诉讼当事人滥用申请再审权利。所有案件在申请再审时即要求其缴纳一定的诉讼费用，经审查后未进入再审程序的，说明原审裁判不存在错误，则诉讼费用由再审申请人承担；经审查进入再审程序的案件，说明原审裁判确实存在一定问题，应以进入再审事由的不同区分两种情形：因新证据而进入再审的，诉讼费用由再审申请人负担。因其他事由进入再审的，诉讼费用应当退还再审申请人。通过预交诉讼费用，合理分担申请再审风险责任，引导当事人理性处分自己的申请再审权利。
3.推行律师强制代理制度
律师强制代理制度，是现代西方一些国家所采取的诉讼代理制度，是指在某些法院进行诉讼或对某些特殊案件提起诉讼时，当事人应以受案法院所许可的律师为诉讼代理人，由其代理进行诉讼。在当事人法律素养普遍不高、司法公信力较弱的背景下，推行律师代理申请再审制度，一方面有利于解决再审难的问题，保障当事人依法行使申请再审权利。另一方面有利于防止一些当事人滥用申请再审权，损害司法权威和司法公信力。具体来讲，律师代理申请再审案件的作用有四项：一是对原案件处理正确或者案件有瑕疵但不需补正与改判的，帮助申诉信访人准确理解法院的裁判，劝导其服判息诉。二是对原案件可能存在错误需要再审改判的或者案件有瑕疵需要补正的，经所在律师事务所集体评议，以律师事务所名义向法院出具书面法律意见书。三是对再审申请人生活困难、符合相关救助规定的，协助申请人开展救助申请工作。四是发现法官在办案中有违法违纪行为或者线索的，建议依法查处或者向相关部门举报。
4.修订申请再审审级管辖制度
民事诉讼法在坚持申请再审“上提一级”原则的同时，赋予“两类”案件当事人在审级管辖上的选择权。应当肯定，制度设计的初衷是为了兼顾诉讼效率和程序公正，并且实践中在提高诉讼效率、方便当事人诉讼方面取得了一定的效果。但一些地方将“两类”案件一律交由原审法院复查的做法，客观上造成一半以上的申请再审案件均由原审法院处理，对“上提一级”的原则造成冲击，违背了公正优先兼顾效率的指导思想。并且，仅从当事人身份及人数上进行区分，作为确定级别管辖的依据，也不利于发挥上下级法院的优势，促进上下级法院的合理分工和案件的公正审理。
上级法院业务水平普遍较高，且不容易受到地方势力的干涉，可以更加客观地对待原生效裁判，坚持申请再审“上提一级”的原则，有利于从程序上消除当事人的合理怀疑，实现程序公正。下级法院具有方便当事人诉讼、便于查清案件事实的优势，故在确定申请再审案件审级管辖上，应当坚持上提一级为原则，原审法院为补充。为充分发挥上下级法院的优势，实现诉讼效率和程序公正的平衡，建议将申请再审的事由作为确定级别管辖的依据。对于以适用法律错误为由申请再审的案件，一律由原审法院的上一级法院受理，以实现上级法院对下监督指导、统一裁判尺度的功能。对于以认定事实不清为由申请再审的案件，可由原审法院受理。便于全面、高效的查清相关事实，同时也可以减轻上一级法院的压力。以原审程序违法为由申请再审的案件，可由原审法院受理。原审法院复查本院生效案件时，应当组建由院庭长等资深法官随机组成的合议庭，确保审判组织和审判权行使的权威性，防止因业务水平不高等因素影响案件复查效果。
（二）实践层面1.充分发挥再审的纠错功能，切实维护人民群众合法权益。
再审要将纠错作为根本目标和任务，对于原审在认定事实和适用法律方面确有错误的判决裁定，要尽最大努力查明事实真相，确保法律得以正确适用。审监法官要把依法纠错作为重要的职责使命，要敢于发现错误、善于发现问题，要高度重视当事人的申请再审权和法律救济权，坚决防止弱化和虚化当事人寻求司法救济的最后机会
2.完善审判管理，建立科学的审监权力运行机制。
一是要建立科学的绩效考核考评办法，将一般性审查与再审案件区别不同等级分值，进行分类考核考评，将依法纠错作为法官业绩导向，鼓励和培养审监法官依法纠错的职业尊荣感。二是注重审监资深法官和名法官的培养。审监程序既然赋有依法纠错的功能，那就需要在此岗位上配备高于一般审判业务部门的名法官和资深法官，通过资深法官和名法官对再审案件的审理，指引相关业务部门规范案件的审理，提高审判业务水平。三是动真碰硬地进行错案责任追究。审监程序是当事人维权的最后一个程序，如果审监法官出于责任意识不足或出于其他方面考虑，不认真履职，造成应当纠错的不能得到纠错，势必影响司法的公信，更为重要的是破坏了本来已经存在的再审制度，因此，必须建立再审程序的错案责任追究，对应当再审而不予再审，对当事人一驳了之的案件承办人和相关责任人员应当依法依纪追责到位，以促使审监法官依法履行再审纠错职责。
3.规范当事人申请再审权的行使，引导当事人依法维权。
一是要加强对申请再审案件的立案审查。对于恶意的申请再审，如以故意拖延方式规避执行的当事人申请再审的，一律不予立案；对因不懂法律，抱着试试看想法的当事人进行法律释明引导；对于申请事由不明确，仅以原审判决不公为由申请再审的要引导其提出具体的请求事项，无具体请求事项的劝其服判息诉，切实将有限的司法资源用于确需再审的案件。二是要加大对违法行为的打击制裁力度。对于故意滥用申请再审的诉权、肆意运用法律程序达到非法目的当事人，要充分运用法律赋予的手段，依法制裁打击，不让不法人员扰乱司法秩序，不让不法分子利用法律程序占便宜。
4.强化审级监督功能，保证“上提一级”原则的有效适用。
上级法院赋有对下级法院审判工作的监督职能，“上提一级”正是这一功能的具体化。虽然法律同时规定了例外情形，但不能据此弱化上级法院在再审程序中的监督功能，“上提一级”仍是根本原则，“双民”与“人数众多”仅仅出于便于化解矛盾的角度出发，故不能顾此失彼、喧宾夺主。
结 语
申请再审程序的完善，必须立足于“补充救济”程序的功能定位，在保障当事人的申请再审权利和维护司法既判力之间寻求平衡。对任何一方面的过分强调和无限扩大，都会影响申请再审程序功能的发挥。此外，还须建立科学的审监权力运行机制，完善审判管理，探索合理的绩效考评方法，严格错案追究。只有将申请再审程序改革与相关配套机制改革协同推进，才能真正构建符合司法规律的申请再审制度，以适应审判体系和审判能力现代化的要求。
*为方便网络发布，已删除脚注。